一  引言

走近流域生態(tài)補償制度 “綠色銀行”成效引期待

日前，來自福建省發(fā)改委的公開消息稱，省政府已正式印發(fā)出臺《福建省重點流域生態(tài)補償辦法》（下文簡稱“辦法”），提出對閩江、九龍江、敖江三個流域?qū)嵭猩鷳B(tài)補償辦法。據(jù)省發(fā)改委初步測算，三個流域共可籌集生態(tài)補償金不少于10億元，比目前每年約3億元的省重點流域水環(huán)境綜合整治專項資金總額增加2倍多。

根據(jù)辦法，在資金籌措和分配上將向流域上游地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，對水質(zhì)狀況較好、水環(huán)境和生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)大、節(jié)約用水多的市、縣加大補償，約70%的資金將分配到流域上游的南平、三明、龍巖地區(qū)。

籌集補償金超10億

水質(zhì)指標(biāo)成為補償資金分配的主要依據(jù)，水環(huán)境綜合評分占70%權(quán)重，同時考慮森林生態(tài)保護(hù)和用水總量控制情況，對發(fā)生重大水環(huán)境污染事故的市、縣，每次將扣減該市、縣年度生態(tài)補償資金的20%；分配到各市、縣的流域生態(tài)補償資金由各市、縣政府統(tǒng)籌安排，主要用于飲用水源地保護(hù)、城鄉(xiāng)污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)、畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染整治、企業(yè)環(huán)保搬遷改造、水生態(tài)修復(fù)、水土保持、造林防護(hù)等流域生態(tài)保護(hù)和污染治理工作。

同時，重點流域生態(tài)補償金，主要從流域范圍內(nèi)市、縣政府及平潭綜合實驗區(qū)管委會集中，省級政府增加投入，積極爭取中央財政轉(zhuǎn)移支付，逐步加大流域生態(tài)補償力度。

并確定市、縣財政均按照規(guī)定比例、標(biāo)準(zhǔn)籌措生態(tài)補償金，籌資額將與市、縣財政收入同步增長，流域下游市縣、省級扶貧開發(fā)工作重點縣、其他市縣三類區(qū)域分別按上一年度地方公共財政收入的不同比例向省財政上解流域生態(tài)補償金。

具體籌資比例分三檔：流域下游的福州市及閩侯縣、長樂市、福清市、連江縣和廈門市、平潭綜合實驗區(qū)共7個市、縣，按地方公共財政收入的4%上解；納入補償范圍的14個省級扶貧開發(fā)工作重點縣上解比例為2%，其他22個市、縣上解比例3%。

此外，福建省級政府每年整合籌集重點流域生態(tài)補償金3.1億元，比原先增加了1.6倍。具體包括：省財政廳安排重點流域水環(huán)境綜合整治專項預(yù)算2.2億元；省發(fā)改委安排省級預(yù)算內(nèi)投資3000萬元、水口庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展專項資金1000萬元；省庫區(qū)移民局安排大中型水庫庫區(qū)基金3000萬元；省水利廳安排省級新調(diào)整征收的水資源費新增部分2000萬元。

省生態(tài)保護(hù)財力轉(zhuǎn)移支付資金和森林生態(tài)效益補償基金，仍按原有資金管理辦法安排，繼續(xù)加大對重點流域生態(tài)保護(hù)地區(qū)的補償支持力度。

跨省流域生態(tài)補償制悄然走紅

與此同時，跨省流域生態(tài)補償機(jī)制在逐步形成。在長江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會第16屆市長聯(lián)席會議上，長江沿岸27個城市正式達(dá)成《長江流域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議》，將探索設(shè)立區(qū)域性環(huán)境資源交易平臺、組建環(huán)保產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、建立流域上中下游生態(tài)補償制度等。此舉表明探索多年的跨省流域生態(tài)補償機(jī)制正在不斷推進(jìn)，對于解決流域環(huán)境保護(hù)上將起到積極作用。

對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員周宏春在接受相關(guān)媒體采訪時稱，不同地區(qū)之間的補償，實際的操作是轉(zhuǎn)移支付，主要是通過協(xié)作的方式，但是，生態(tài)價值評判是推進(jìn)的關(guān)鍵。

據(jù)了解，長江沿岸中心城市還將共建以水環(huán)境保護(hù)和污染防治為重點的流域環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制。將建立健全跨行政區(qū)的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制和環(huán)境糾紛調(diào)處、仲裁和法律訴訟機(jī)制，共同應(yīng)對區(qū)域突發(fā)性生態(tài)環(huán)境污染問題。同時，還要建立環(huán)境和航運信息通報機(jī)制，共享環(huán)境監(jiān)測的信息。

同時，各市輪值，不定期組織召開聯(lián)席會議，研究解決重點問題；建立專題工作小組，推動合作事項的落實。各成員城市將加快推動長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，構(gòu)建橫貫東西、輻射南北、通江達(dá)海、經(jīng)濟(jì)高效、生態(tài)良好的區(qū)域新廊道，聯(lián)手打造長江經(jīng)濟(jì)帶綠色生態(tài)走廊。

中國人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長宋國君表示，流域治理的方式是對的，但是，依靠不同行政區(qū)域之間協(xié)調(diào)，效率會比較低。“最理想的是用流域的水質(zhì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)去管理，類似流域的環(huán)境保護(hù)局，主要是管污染物排放。”宋國君說。

生態(tài)補償仍待“求解”

眾所周知，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”；在基層，“生態(tài)資源必須有償使用”、“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的要求已成聲勢。

在生態(tài)補償制度呼之欲出之際，相關(guān)權(quán)威媒體組成調(diào)研小組，征求了有關(guān)政府部門的意見，走訪了相關(guān)專家、學(xué)者，并分赴內(nèi)蒙古、河北、北京、浙江、安徽、廣西等地，分別選取了流域、森林、礦產(chǎn)資源、生態(tài)功能區(qū)等有代表性的生態(tài)類型樣本，進(jìn)行了深入調(diào)研，采寫了“生態(tài)補償求解”系列報道。以期通過客觀、平行的視角，以問題為導(dǎo)向，回答關(guān)于生態(tài)補償?shù)囊幌盗袉栴}——為什么要建立？為什么難建立？該如何建立？

采訪發(fā)現(xiàn)，與自上而下的大力推進(jìn)和自下而上的積極探索形成反差的是，生態(tài)補償作為制度確立下來還缺乏必要的條件，仍然留有空白之地和未解謎題——政策設(shè)計無法形成閉環(huán)，學(xué)界還缺乏深入的研究，試點還不能貢獻(xiàn)完善的模板。由于生態(tài)補償涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，國際上也無成熟經(jīng)驗可借鑒，所以“受益者無償享有生態(tài)效益，保護(hù)者得不到應(yīng)有激勵，破壞者未能承擔(dān)責(zé)任和恢復(fù)成本，受害者得不到應(yīng)有賠償”的局面沒有完全改變。

此外，近年來，跨行政區(qū)域的流域污染糾紛時有發(fā)生。其根源在于流域上下游之間環(huán)境保護(hù)責(zé)任的不對等，容易出現(xiàn)上游排污，下游“買單”的現(xiàn)象，如何破解跨行政區(qū)域的流域環(huán)境問題，成為了多年來一直在探索的難題。2005年開始，浙江逐步推進(jìn)生態(tài)補償試點，隨后，江蘇、安徽等多省份也在逐步探索生態(tài)補償制度。

2010年底，財政部、環(huán)保部在新安江流域啟動了全國首個跨省流域生態(tài)補償機(jī)制試點，并于2012年正式實施，試點期3年。主要涉及安徽、浙江兩省，從皖浙兩省聯(lián)合監(jiān)測數(shù)據(jù)來看，近3年新安江安徽出境斷面水質(zhì)穩(wěn)中趨好。“總體來說，生態(tài)補償對中上游地區(qū)的環(huán)境保護(hù)還是起到了很明顯的作用”，周宏春說。但是，生態(tài)補償推進(jìn)中存在的問題是非常清楚的，包括為什么要補償、應(yīng)該補償多少，補償?shù)囊嫣幨欠癯浞值取?br />
而在權(quán)威媒體的采訪過程中，也有業(yè)內(nèi)專家對生態(tài)補償實際起到的作用表示擔(dān)憂，認(rèn)為生態(tài)補償在一些國家也被稱為生態(tài)服務(wù)費，能夠起作用的范圍非常小。推進(jìn)生態(tài)補償不應(yīng)該過急，需要根據(jù)本國國情慢慢做，周宏春建議，生態(tài)補償?shù)耐七M(jìn)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展密不可分，生態(tài)補償需要更高層面的政府部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。

“積極探索，深入研究，擴(kuò)大試點，慎重立法”是普遍共識。在依法治國的大背景下，建立生態(tài)補償制度成為生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時也應(yīng)看到，生態(tài)補償不是萬能鑰匙，它必須與其他生態(tài)環(huán)保方面的法律、法規(guī)形成政策組合，才能發(fā)揮釋放“綠色銀行”生態(tài)“紅利”的杠桿作用。